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現行制度效力低存風險 PPP模式亟需立法規范

2021年08月25日 10:22 來源:證券時報打印

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證券時報記者 賀覺淵

近日,財政部公布了一批對2021年“兩會”建議提案的復文。其中,財政部在《對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復》中提到,現行PPP管理制度法律層級和效力較低,且由于PPP監管趨嚴等原因,部分地方開始采用一些尚無制度規范的非傳統投融資模式實施項目,存在一定地方政府隱性債務風險隱患。對此,財政部表示將配合司法部等有關方面加快推進PPP立法進程。

接受證券時報記者采訪的專家指出,在PPP項目監管力度加大,PPP模式逐步轉向高質量發展之路上,當前缺乏立法、缺乏統一框架的現狀嚴重制約了PPP模式發展。而此次財政部加快PPP立法進程的表態釋放積極信號,PPP頂層文件有望在兩年內正式出臺。

現行PPP制度

法律層級和效力低

財政部指出,現行PPP管理制度法律層級和效力較低,對PPP的內涵外延、職責分工等缺乏法律層面的統一規制,當前推進PPP工作仍面臨政策預期不穩、管理職責不清、程序銜接不暢等問題。

財政部PPP專家庫專家、360政企安全集團投資總監唐川對證券時報記者表示,PPP模式至今尚無法律予以建立統一框架,在一定程度上也造成了不同部委出臺的規章之間“不兼容”的現象。在實操層面上,除了土地、稅收等問題尚存在“模糊地帶”外,專項債用作PPP項目資本金、PPP項目資產證券化路徑、PPP項目涉及隱性債務等諸多PPP項目投融資事項都尚未明確。此外,在PPP項目信息入庫事宜上需要財政部、發改委兩頭申報也是影響項目推進效率的因素。

財政部也指出,在構建PPP制度體系過程中,財政部先后印發《PPP項目政府采購管理辦法》、《PPP項目財政管理暫行辦法》、《PPP項目合同指南》等文件。但由于文件法律層級和效力較低,未能有效解決招標投標法和政府采購法的適用問題,且與《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》關于PPP項目合同性質的界定并不一致。

北京德恒律師事務所律師、財政部PPP專家庫第一批法律類專家周玉華接受記者采訪時曾表示,PPP所涉爭議類型通常為包含民事爭議和行政爭議在內的復合型爭議,當PPP項目民事爭議的產生與一定的行政行為存在關聯時應該如何處理,是實踐中存在的常見問題。

PPP立法工作有望加速

財政部還指出,由于PPP監管趨嚴等原因,部分地方開始采用“授權-建設-運營”(ABO)、“融資+工程總承包”(F+EPC)等尚無制度規范的模式實施項目,存在一定地方政府隱性債務風險隱患。

非傳統投融資模式一般指PPP、ABO、F+EPC等新興投融資模式。唐川指出,由于隱性債務管理、地方國企管理趨嚴,部分地方政府的基礎設施和公共服務項目發展工作陷入了“僵局”,故而才會有了模式上的“突破”。誠然,因為很多模式管理框架尚不完整,所以很多業務要點性質尚難以界定,自然也會存在風險。

財政部已在此次答復中明確表態,將會同有關部門進一步規范地方政府投融資行為,堅決遏制隱性債務增量,對各類新增隱性債務行為,發現一起、查處一起、問責一起,終身問責、倒查責任,完善常態化監控、核查、督查機制,對各類隱性債務風險隱患做到早發現、早處置,牢牢守住不發生系統性風險的底線。

此外,去年12月,財政部PPP中心主任焦小平曾在第二屆中國PPP法律論壇上指出,我國制定一部高水準高質量PPP條例的條件和時機已基本成熟。

實際上,在2017年,國務院法制辦、國家發改委、財政部曾起草《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》。有關負責人曾說明,起草該文件意在有效解決實際問題,發揮立法的引導和規范作用,確立PPP各主要環節的基本制度規范。然而,截至發稿,該征求意見稿的后續正式文件仍未出臺。

在蘇寧金融研究院宏觀中心副主任陶金看來,開展PPP立法工作有助于解決單個PPP項目的融資和財政安排中存在的風險,也能夠明確政府、社會資本、民營企業的權責利范圍,客觀上能夠掃清信息不完全、不確定性等障礙,增強PPP項目開展的激勵。

對于后續工作,財政部已明確表示,將配合司法部等有關方面,在PPP條例等相關立法工作中,進一步加強對PPP內涵外延、職責分工、程序銜接、PPP與其他非傳統投融資模式的邊界等問題的理論研究和實踐分析,推動PPP條例早日出臺。同時,將配合司法部等有關方面加快推進PPP立法進程。

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